La independencia judicial a prueba
LA INDEPENDENCIA JUDICIAL A PRUEBA. EL INFORME GRECO 2018.
El último informe de Greco ha generado múltiples comentarios tanto en la prensa y redes como en círculos más especializados. Greco (Groupe d’Etats contre la Corruption) es una organización creada por el Consejo de Europa en 1999, con el objetivo de comprobar el nivel de cumplimiento de los estándares anticorrupción por parte de los Estados Miembros.
Fundamentalmente las conclusiones provisionales de este informe han servido para criticar duramente la independencia judicial en nuestro país. En este sentido podemos citar, por ejemplo, la especie de anuncio que la denominada “Plataforma para la Independencia Judicial” ha publicado en el blog de “Hay Derecho” (aquí). En ese blog se ha publicado un interesante post de Miguel Fernández sobre el tema (aquí). Igual objetivo tienen el artículo firmado por la profesora Alba Nogueira en Agenda Pública (aquí) o el post de mi respetado Rafael Jiménez Asensio en su blog (aquí). En este mismo blog, el lector puede consultar otro oportuno documento sobre el mismo tema escrito por el magistrado Pablo Baró titulado “Greco”.
Mi opinión no disiente fundamentalmente de esas voces criticas, dejando al margen el comunicado de la mencionada “Plataforma”, impúdico altavoz del más rancio populismo judicial. Sin embargo, creo que hay que releer el informe para destacar otros tres puntos de interés, no suficientemente tratados. En primer lugar, el informe destaca la competencia e independencia de los jueces y fiscales españoles, aunque es cierto que pone en cuestión el sistema de nombramientos de los vocales del Consejo General del Poder Judicial. En segundo lugar, las opiniones del informe se basan en documentos cuyas conclusiones se aceptan por los evaluadores como verdades incontrovertibles, conclusiones que creo parcialmente discutibles. En tercer lugar, hay que destacar las recomendaciones que los más puros representantes del populismo judicial quieren orillar y que forma parte del mismo informe que les sirve de “azote de herejes”.
Es conveniente recordar que el último informe “Interim Compliance Report”, publicado en enero de 2018, que ha generado todos estos comentarios, se refiere al grado de cumplimiento, o mejor dicho, de incumplimiento, de las recomendaciones que hizo GRECO a España en su IV Informe de Evaluación de 2013.
Primero. Los aspectos positivos del sistema judicial español.
En primer lugar, me gustaría destacar, ya que casi nadie lo ha hecho, varios puntos del informe original de 2013, el cual sirvió de base para hacer las originales recomendaciones:
Para comenzar, en su párrafo 3º se lee textualmente lo siguiente:
«En España, el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal son excelentes y, con la excepción de algunos casos aislados, no hay pruebas sustanciales de que exista corrupción entre jueces o fiscales».
Un poco más abajo, en ese mismo apartado, los autores dicen:
«Más concretamente, mientras que hasta la fecha no hay grandes dudas sobre la independencia y la imparcialidad de los jueces y fiscales como individuos, sí existe una gran controversia alrededor de la cuestión de la independencia estructural de los órganos rectores del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal».
En su párrafo 4º afirman que:
«Los jueces y fiscales españoles tienen un gran espíritu de servicio y una enorme dedicación».
En su apartado 88, el equipo de evaluación (EEG) escribe que:
«Se dice que el sistema español de acceso a la judicatura es uno de los más duros de toda Europa».
Por último, en su aparado 95 señala que en el año 2013:
«El porcentaje de 10 jueces por 100.000 habitantes en España es uno de los más bajos de Europa. De hecho, uno de los principales problemas que siguen afectando a la Justicia española es el retraso injustificado en las resoluciones judiciales».
Esos elogios al trabajo de muchos jueces y fiscales deberían haber sido destacados, al menos, por nuestras Asociaciones Judiciales, ya que indudablemente robustecen nuestra vapuleada institución. Sin embargo, creo que no hemos sabido ver y publicitar suficientemente el reconocimiento internacional que suponen para toda la carrera judicial y fiscal.
Si partiendo de aquellos juicios hacemos una valoración global del Poder Judicial y del Ministerio Fiscal, deberíamos enfatizar el alto grado de consideración que los evaluadores han manifestado por la preparación técnica, la dedicación, el espíritu de servicio y la independencias de los jueces y fiscales españoles. Sin embargo, lamentablemente estos puntos, también han pasado desapercibidos para la mayoría de los comentaristas.
Segundo. La elección del Consejo por los jueces y el nombramiento de altos cargos judiciales.
En segundo lugar, el estudio de 2013 hizo varias recomendaciones que, o bien, no se han cumplido, o bien, solo se han atendido parcialmente, como señala el informe de control de 2018. Las recomendaciones del informe del 2013 dirigidas a los jueces fueron las siguientes:
«v. Realizar una evaluación del marco legislativo que rige el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y de sus efectos sobre la independencia de este órgano frente a cualquier influencia indebida, real y aparente, con objeto de corregir cualquier deficiencia que se detecte (párrafo 80);
vi. Se estipulen por ley los criterios objetivos y los requisitos de evaluación para el nombramiento de altos cargos en la judicatura, por ejemplo, presidentes de las Audiencias Provinciales, de los Tribunales Superiores de Justicia, Audiencia Nacional y Tribunal Supremo, con el fin de garantizar que estos nombramientos no pongan en tela de juicio la independencia, imparcialidad y transparencia de este proceso (párrafo 89);
vii. Que (i) se adopte y se facilite el acceso al público de un código de conducta para jueces y (ii) que se complemente con servicios de asesoría especializados en conflictos de intereses y demás materias relacionadas con la integridad (párrafo 101);
viii. Ampliar el plazo de prescripción para procedimientos disciplinarios (párrafo 116).»
La primera (v) de dichas recomendaciones se basa en el incumplimiento del criterio que sigue el grupo de evaluación (EEG). Creo que hay que precisar que el informe no recomienda expresamente que sean los jueces quienes elijan a la mayoría de los miembros del Consejo, sino que lo que afirma tajantemente es que las autoridades políticas no deben intervenir en ninguna de las etapas del proceso de selección de los jueces que hayan de formar parte del Consejo (37 Informe 2018). Ahora bien, es cierto que el informe hace referencia a dos documentos en los que, efectivamente, recomiendan que al menos la mitad de los miembros de dichos Consejos sean jueces elegidos por sus compañeros de todos los niveles del Poder judicial y respetando el pluralismo dentro del mismo (77 Informe 2013). El primero de esos documentos, es la Recomendación CM/Rec (2010)12 del Comité de Ministros sobre los jueces: independencia, eficacia y responsabilidad que consagra la independencia de los consejos judiciales. El segundo documento procede de la Comisión de Venecia y fue publicado en Estrasburgo el 16 de marzo de 2010: Estudio núm. 494 / 2008 CDL-AD(2010) por la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia).
Pues bien, el primero de aquellos documentos procede, como he dicho, del Comité de Ministros del Consejo de Europa y en su aparato 27, cuando se refiere a los Consejos Judiciales dice que: «Not less than half the members of such councils should be judges chosen by their peers from all levels of the judiciary and with respect for pluralism inside the judiciary» (Al menos la mitad de los miembros de dichos Consejos debes ser jueces elegidos por sus pares de entre todos los niveles y respetando el pluralismo del Poder Judicial). Evidentemente, la afirmación parte de otros documentos, pero no explicita los motivos por los que llega a dicha conclusión.
Esa conclusión parece que se basa en Informe (Opinión) n.º 1 (2001) del Consejo Consultivo de Jueces Europeos (CCJE) en el que se sostiene lo siguiente:
«El CCJE considera que la Carta Europea, por mucho que aconseje la intervención (en el sentido lo suficientemente amplio para cubrir una opinión, recomendación o propuesta, así como una decisión efectiva) de una instancia independiente compuesta en gran medida por representantes de los jueces elegidos democráticamente por otros jueces, va por el buen camino, el que el CCJE desea recomendar. Esto es especialmente importante para los países que carecen de sistema con bases democráticas consolidadas».
El estudio de la Comisión de Venecia, en su párrafo 14º, dice lo siguiente:
«Además del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el texto con más autoridad sobre la cuestión de la independencia judicial a nivel europeo es la Recomendación (94)12 del Comité de Ministros sobre la independencia, la eficacia y la función de los jueces. Este texto está siendo revisado en la actualidad y la Comisión de Venecia espera que el presente informe sea útil en el marco de esta revisión».
En relación con sus fuentes, en su párrafo 19 aclara que:
«El presente informe pretende presentar de manera coherente el contenido de las normas europeas. Sigue en gran medida la estructura de la opinión núm. 1 del CCJE».
Es decir, la Comisión de Venecia se basó, al menos en buena parte, en la Recomendación del Comité de Ministerios de 1994, texto que fue sustituido por la nueva recomendación arriba mencionado. Pues bien, la Comisión fue menos contundente que el Comité de Ministros. En su Estudio concluye lo siguiente:«30. La opinión núm. 10 del CCJE [Consejo Consultivo de Jueces Europeos] sobre el Consejo judicial al servicio de la sociedad precisa esta posición del CCJE». En el párrafo 16 prevé que: “El Consejo judicial se puede componer, ya sea exclusivamente de jueces, ya sea de jueces y de no jueces. En ambas situaciones, conviene evitar cualquier corporativismo”. Y más adelante, en el párrafo 19, se estipula que: “Según el CCJE, tal composición mixta presenta la ventaja, por un lado, de evitar el corporativismo y, por otro lado, de reflejar las distintas corrientes de opinión de la sociedad y de aparecer como una fuente suplementaria de legitimación del poder judicial. Incluso con una composición mixta, el Consejo judicial ha de funcionar sin la menor concesión al juego de las mayorías parlamentarias y de las presiones del ejecutivo, fuera de cualquier subordinación a las lógicas partidarias, con el fin de garantizar los valores y los principios esenciales de la justicia”.
En la nota 31 se señala que la posición de la Comisión de Venecia (CDL-AD(2007)028) está más matizada:
“44. En Europa, existen todo tipo de sistemas para los nombramientos judiciales y no hay un modelo único aplicable a todos los países.”
45. En las democracias más antiguas, el poder ejecutivo tiene algunas veces una influencia decisiva en los nombramientos judiciales. Dichos sistemas pueden funcionar correctamente en la práctica y prevén un poder judicial independiente, ya que los poderes del poder ejecutivo están limitados por la cultura y las tradiciones jurídicas, desarrollados a lo largo de los años.
46. En cambio, las nuevas democracias aún no han tenido la posibilidad de desarrollar dichas tradiciones, que pueden impedir los abusos. Como consecuencia, al menos en estos países, se necesitan disposiciones constitucionales y explícitas como garantía para impedir los abusos políticos en el nombramiento de los jueces.
47. Los nombramientos de los jueces de tribunales ordinarios (no constitucionales) no son una cuestión que deba someterse a la votación del Parlamento, ya que no puede excluirse el riesgo de que las consideraciones políticas prevalezcan sobre los méritos objetivos de un candidato.
48. Un método apropiado para garantizar la independencia judicial consiste en crear un consejo judicial, al que debe dotarse de garantías constitucionales para su composición, sus poderes y su autonomía.
49. Dicho Consejo debería tener una influencia decisiva en el nombramiento y la promoción de los jueces y en las medidas disciplinarias contra ellos.
50. Una parte importante o la mayoría de los miembros del Consejo Judicial debería ser elegida por el poder judicial propiamente dicho. Para dotarlo de legitimidad democrática, otros miembros deberían ser elegidos por el Parlamento entre las personas que tengan las competencias jurídicas apropiadas”.
Por fin, en la nota 32 se afirma que: «En resumen, a juicio de la Comisión de Venecia, es apropiado, con el fin de garantizar la independencia del poder judicial, que un consejo judicial independiente desempeñe un papel determinante en las decisiones relativas al nombramiento y a la carrera de los jueces. Debido a la riqueza de la cultura jurídica en Europa, que es valiosísima y debe conservarse, no existe un modelo único aplicable a todos los países. Al tiempo que respeta la diversidad de sistemas jurídicos existentes, la Comisión de Venecia recomienda a los Estados que aún no lo han hecho que contemplen la posibilidad de crear un consejo judicial independiente o un organismo similar. En todos los casos, la composición de este consejo debería tener un carácter pluralista, ya que los jueces representan una parte importante, si no la mayoría, de sus miembros. Salvo los miembros ex officio, estos jueces deberían ser elegidos o nombrados por sus homólogos».
Lo primero que me gustaría destacar es la cercanía de las fuentes de los dos documentos que sirven de base a Greco. En segundo lugar, resulta claro que en ambos, aun respetado las peculiaridades constitucionales de cada país, se recomienda, en particular para democracias jóvenes, que los jueces que formen parte del Consejo sean elegidos por los propios jueces, pero de manera que se garanticen otros dos objetivos: el pluralismo y la representación de los diferentes niveles de la carrera judicial.
La finalidad última de la regla es mantener a los jueces alejados de la dinámica partidista del sistema democrático, creando un espacio de neutralidad en el que se puedan resolver los conflictos conforme al Derecho por jueces imparciales, en definitiva, garantizar la independencia de los jueces.
Esta advertencia ya nos la había hecho el Tribunal Constitucional en su sentencia 108/1986, de 29 de julio, cuando se cambio por primera vez el sistema de nombramiento de los vocales judiciales del Consejo. En el fundamento de derecho decimotercero la sentencia decía, hace treinta y dos años:
«Ciertamente, se corre el riesgo de frustrar la finalidad señalada de la Norma constitucional si las Cámaras, a la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no en éste, atiendan sólo a la división de fuerzas existente en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de éstos. La lógica del Estado de partidos empuja a actuaciones de este género, pero esa misma lógica obliga a mantener al margen de la lucha de partidos ciertos ámbitos de poder y entre ellos, y señaladamente, el Poder Judicial».
Desgraciadamente, el Tribunal Constitucional, advirtiendo de los peligros del nuevo sistema, profetizó el problema que hemos sufrido durante estos años. Realmente los partidos políticos han sido incapaces de ponerse de acuerdo en personas, tan solo en el reparto de cuotas de plazas, en función de la fuerza parlamentaria de cada uno de ellos en la legislatura correspondiente. El partido mayoritario sucesivamente se ha reservado, indecorosamente, la designación del presidente del órgano.
La independencia judicial tiene en nuestro país sólidas garantías y, en abogados, jueces y fiscales, valientes defensores, pero es indudable que este sistema, acompañado de espectáculos bochornosos como los que ha dado el propio órgano en distintos momentos, algunos de los cuales absolutamente ajenos a los partidos políticos, han deteriorado profundamente la imagen de imparcialidad del órgano de gobierno del Poder Judicial y, por ósmosis, de los propios Tribunales de Justicia.
Cabe preguntarnos si la respuesta a este problema es cambiar por cuarta vez el sistema de designaron de los vocales judiciales, la solución no es sencilla. Es cierto que, si los jueces elegimos a los miembros del Consejo, se alejaría del poder de los partidos nuestro órgano de gobierno. Ello resultaría indudablemente positivo, ya que introduciría a otros actores en la distribución del poder, pero al mismo tiempo temo que nuestra escasa madurez institucional no permitiría alcanzar una solución definitiva.
El propio Tribunal Constitucional, un poco antes del apartado transcrito, nos recordaba, caso de que los jueces eligiéramos directamente a los vocales judiciales, que los constituyentes habían tenido el temor que “el procedimiento electoral traspase al seno de la Carrera Judicial las divisiones ideológicas existentes en la sociedad”. Es decir, que ese sistema electoral lo que haga es reproducir en el seno de la carrera judicial las divisiones partidistas que hay en la sociedad. Ese riesgo no es menor, sin ir muy lejos, el Consejo anterior dio un claro ejemplo de cómo los vocales judiciales, elegidos a propuestas de asociaciones judiciales, podían reproducir en la política de nombramientos el sectarismo y el reparto de cuotas que siguen los partidos políticos, lo que, por cierto, ha causado a las propias asociaciones un descrédito importante en el seno de la carrera judicial.
Por otra parte, es realmente difícil diseñar un sistema electoral que garantice la presencia en el Consejo de todos las categorías de la carrera judicial y, al mismo tiempo, refleje su propio pluralismo, sin dar un excesivo o decisivo protagonismo a las asociaciones judiciales. Si se dota a éstas de ese especial protagonismo, su actuación política se verá irremisiblemente contaminada por la ambición desmedida de algunos y la propia dinámica asociativa.
La experiencia de gobierno y asociativa me llevan a pensar que lo más importante es desarrollar un sistema objetivo para el nombramiento de altos cargos judiciales, ya que esas son las decisiones que han emponzoñado la actuación de todos los órganos de Gobierno. Sistema de elección que sea capaz de garantizar el mérito y la capacidad de los candidatos. Lo que no creo que debamos hacer es depositar ingenuamente nuestra confianza en el buen hacer de las personas en función del procedimiento por el que hayan sido elegidas, sean estas juristas o jueces, sean o no asociados. Es cierto que este sistema ha de influir en mejorar la independencia del nuestro órgano de gobierno, pero atribuir una eficacia mágica, ni tan siquiera decisiva, a la elección de los vocales judiciales por los jueces es, con todo mi respeto, cuando menos ingenuo.
No tengo constancia de la existencia de algún proyecto de sistema electoral de los jueces por los jueces compartido por todas las asociaciones, para ofrecer a los partidos políticos. Ni tan siquiera me consta, quizás sea por mi desconocimiento, que ninguna de las asociaciones haya elaborado un proyecto en este sentido y con los requisitos que marca Greco: pluralismo y verticalidad. ¿No será que, privadamente, ni las propias asociaciones creen en el sistema que públicamente defienden?
El objetivo que deberíamos marcarnos es luchar por que sean elegidos los mejores candidatos para vocales, que los partidos renuncien a las cuotas para tratar de elegir los más capaces, a los mas honestos y, en especial, a los más independientes. Empecemos por diseñar el perfil del vocal, del laico y del togado, cual debería de ser su currículo, y, sobre todo, cual no debería de ser. En especial, hemos de rechazar a dos tipos los jueces-políticos, cuyo perfil es más político que judicial, y los jueces-iluminados, los poseedores de la verdad. No se trata lógicamente de tachar a los jueces asociados, para reivindicar las falsas bondades del no asociado, ni tan siquiera de repudiar a todos aquellos que hayan pasado por la política. Sino de algo más preciso, rechazar a aquellos pocos que son más fieles al partido político, al que les gustaría pertenecer, que a la carrera, a aquellos que luego dejan los estrados para ocupar el hemiciclo sin solución de continuidad.
La segunda de las recomendaciones de Greco (vi) se refiere al sistema de nombramientos de altos cargos judiciales, a lo que debería añadir un punto sobre nombramiento para los altos tribunales internacionales, pero me ocupare de esta cuestión en otra ocasión. Como he dicho antes, la política de nombramientos ha contaminado la actuación de todos los Consejos que he conocido desde 1989. Es cierto que esta política ha mejorado cualitativamente por tres factores, primero, por la decisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de controlar la motivación de dichos nombramientos, segundo, por la aprobación por el Consejo del Reglamento 1/2010, que regula la provisión de plazas de nombramiento discrecional en los órganos judiciales, y, tercero, por la política de trasparencia que ha implantado este último Consejo. Sin embargo, el sistema es claramente mejorable, ya que no libra de las dos sospechas principales, la posible influencia política y la innegable influencia asociativa o, mejor dicho, de camarillas asociativas. Eso no quiere decir que los nombrados no sean merecedores del cargo o que carezcan de méritos para ser elegidos. Lo que quiero decir es que el sistema no garantiza que los nombrados estén entre los mejores candidatos, respetando el margen de discrecionalidad que un órgano político como el Consejo ha de imprimir a su mandato.
La propuesta sería la creación de una comisión de calificación independiente, exigente y cualificada que dotara al sistema de credibilidad al proceso y permitiera al Consejo ejercer su margen de discrecionalidad política. Desgraciadamente, la ausencia de un procedimiento transparente y riguroso, somete a los vocales del Consejo y a las asociaciones judiciales a una tensión insoportable que mina nuestra credibilidad entre los ciudadanos.
Las asociaciones deberíamos abstenernos de tratar de influir en los nombramientos, ni tan siquiera para recompensar a los que han prestado un importante y generoso servicio a su compañeros. La participación asociativa o el trabajo en los órganos de gobierno debe ser altruista. Pertenecer o participar en una asociación judicial no puede ser un estigma para los jueces que deciden participar activamente en el trabajo asociativo, pero tampoco debe ser recompensada. A muchos compañeros se les pone bajo sospecha por el mero hecho asumir ese tipo de responsabilidad, lo que es profundamente injusto, pero ninguno de los que participamos deberíamos esperar un trato singular por nuestra mayor o menor contribución.
Las campañas que sectores interesados emprenden contra candidatos especialmente cualificados para un cargo, simplemente por conservar su miserable poder, es absolutamente intolerable. Esas campañas deberían de tener una respuesta asociativa unánime para defender la ecuanimidad del proceso. Sin embargo, lejos de ello se limitan a emitir hipócritamente comunicados de reprobación contra la elección del Consejo, cuando han sido incapaces de defender, no a los candidatos, sino la limpieza del proceso. Esos comunicados, más que una prueba de su capacidad crítica o de su independencia de criterio, se convierten en panfleto injurioso y una coartada de su propia cobardía.
Tercero. Las recomendaciones silenciadas.
La tercera de las recomendaciones (vii) era la de elaborar un código deontológico. Es muy curioso ver cómo los que defienden ardorosamente las conclusiones del informe Greco respecto del sistema de elección del Consejo, callan respecto de este y el siguiente apartado. Sería conveniente recordar como esos nuevos inquisidores se opusieron furibundamente a que los jueces españoles nos dotáramos de un código ético. Lamentablemente, el informe de seguimiento de 2018 reprocha a nuestras instituciones que todavía no se haya puesto en funcionamiento la Comisión de Ética Judicial prevista. La tibia postura de nuestra Asociación es, como ya dije en Deliberación, inexplicable. Sencillamente es hora de impulsar la creación de dicho órgano consultivo.
La cuarta de las recomendaciones (viii), se refiere a la ampliación de los plazos de prescripción de la sanciones disciplinarios. Tampoco esta recomendación, que no ha sido atendida, ha preocupado a los “puros”, quizás sea porque la brevedad de esos plazos ha favorecido a algunos de los “suyos”. Los plazos de prescripción se ampliaron por la Ley Orgánica 16/1994, de 8 de noviembre, a dos años para faltas muy graves, un año para faltas graves y seis menos para faltas leves (art. 416 LOPJ), pero el expediente siguen caducando a los seis meses si no ha concluido en ese plazo (art. 425.6 LOPJ). En este último punto se centra la critica del equipo de evaluación de Greco, crítica que no puedo dejar de compartir. La responsabilidad es el reverso de la independencia, si queremos fortalecer nuestra independencia, necesariamente hemos de ser más exigentes con nuestra responsabilidad.
El informe Greco no es el oráculo que hemos de seguir acríticamente para elevar el nivel de confianza los ciudadanos en los jueces, pero indudablemente hace aportaciones, positivas y negativas, sobre las que debemos reflexionar y discutir.
Sin modificar el sistema de nombramientos de altos cargos judiciales, el cambio del procedimiento de elección de vocales para que sean elegidos por los jueces, lo único que hará es desplazar el problema de los partidos a las asociaciones judiciales.
(Imagen: G. Roualt, Los tres jueces, Museum of Modern Art, Nueva York)
La clave judicial 