Impacto económico del sistema de ejecución de sentencias judiciales

El pasado viernes 12 de enero de 2018 se presentó en la Cámara de Comercio de Barcelona un estudio que lleva por título “Impacto económico del sistema de ejecución de sentencias judiciales y propuestas de mejora”. El informe ha sido elaborado, a iniciativa del Consell de Col·legis de Procuradors dels Tribunals de Catalunya, por un equipo de trabajo (AQR-Lab) de la Universidad de Barcelona y la Cámara de Comercio de Barcelona. Sus líneas generales fueron expuestas por la directora de análisis económico de la Cámara, Carme Poveda, y el catedrático de Economía Aplicada de la UB, Jordi Suriñach.

El informe parte de una evidencia hoy indiscutible como es el impacto de la eficiencia de la justicia en la actividad económica. En un Estado democrático como el nuestro, la eficiencia de los tribunales de justicia se justifica por la necesidad de controlar el poder y de tutelar los derechos de sus ciudadanos. Ahora bien, hasta ahora esos argumentos, con escasos réditos políticos en una sociedad democráticamente inmadura, no han sido suficientes como para convencer a los responsables políticos de emprender la necesaria reforma de nuestra vetusta Administración de Justicia. Por eso, resulta tan importante añadir a aquellos argumentos institucionales, otros argumentos económicos que justifiquen la inversión de los recursos públicos necesarios. Por eso es tan oportuna la iniciativa de los Colegios de Procuradores.

Después de explicar los datos que permiten valorar la situación actual de la eficacia de la ejecución judicial en Catalunya, el estudio concluye que nuestro sistema es ineficiente, conclusión que para cualquiera que se haya acercado a nuestro sistema judicial no es ninguna sorpresa. Me gustaría aclarar que una cosa es que sea ineficiente y otra que el sistema no funcione o no garantice de forma razonablemente eficaz los derechos de los ciudadanos. Conscientemente quiero alejarme de juicios apocalípticos. Nuestra Administración de Justicia funciona razonablemente bien, los tribunales son capaces de garantizar una justicia independiente, imparcial, algo menos responsable, pero orgullosamente honesta. Ahora bien, nuestra Justicia no se ha modernizado al mismo ritmo que lo ha hecho este país y eso hace que el “servicio” que ofrecemos no esté a la altura de la calidad de otros. Desde esta perspectiva, para cualquier actor del sistema judicial, la ejecución de sentencias es el gran problema de la justicia, ya que es la fase del procedimiento a la que menos recursos suelen dedicarse en los Juzgados, que son los responsables de esta etapa del procedimiento.

No estoy muy seguro de cuáles son los motivos de esa situación, pero creo que hay dos factores decisivos. Uno de carácter cultural, los jueces le hemos dado escasa importancia a ese trabajo, que consideramos mecánico y poco creativo, a pesar de que nuestra obligación constitucional no solo es juzgar, sino también ejecutar lo juzgado. El segundo, es la escasez de medios que tradicionalmente se habían proporcionado a los Juzgados para cumplir esa función. En los últimos años ambos factores han experimentado importantes cambios. Por una parte, los jueces y los letrados de la administración de judicial le damos una importancia cada vez mayor a la ejecución y, por otra,  los instrumentos con los que cuenta un juzgado, gracias a la labor del Consejo General del Poder Judicial, son realmente potentes. Esos cambios modificarán la tendencia, pero todavía no han sido capaces de revertir la situación de pendencia de las ejecuciones. Prueba de ello es que los autores del estudio constatan un aumento de la ejecuciones resueltas, pero insuficiente como para asumir el incremento de las ingresadas.

Los investigadores, partiendo de una muestra que consideran significativa, concluyen que en el año 2013 el importe total de las ejecuciones pendientes en Catalunya podía valorarse en más seis mil quinientos millones de euros, lo que suponía el 3’4% del PIB de Catalunya. Una cifra realmente importante.

En el año 2016, la tasa de recuperación de la ejecuciones iniciadas en el año 2013 y finalizadas en aquel año fue del 23,9% del total y el tiempo medio de duración de dichas ejecuciones fue de un año y nueve meses.

Partiendo de esos datos, aplicando el método que se explica en el informe, el estudio concluye que una mejora de le eficiencia del sistema tendría dos impactos cualitativos fundamentales, el primero, incrementar la inversión empresarial, y, el segundo, favorecer el crédito por parte del sistema bancario.

Los autores cuantifican los efectos que una mejora en la eficiencia del sistema de ejecución judicial tendría sobre el PIB anual y sobre la creación o mantenimiento de puestos de trabajo. El impacto de esa mejora oscilaría entre 74 y 303 millones de euros de incremento del PIB y entre 1.110 y 4.573 millones en relación a la creación o mantenimiento de puestos de trabajo, en función de los escenarios planteados.

Las propuestas de los autores, después de extraer datos de los demás países de la Unión Europea, son tres. Primero, destinar más medios personales a la ejecución de sentencias. Segundo, crear la figura del agente de la ejecución, figura que existe en otros países, que debería asumir las funciones y responsabilidades propias de la ejecución civil y mercantil y que podrían ser asumidas por los procuradores de los tribunales. Tercero, reformar el procedimiento para agilizarlo.

Comparto las tres propuestas. A mi juicio, la primera y la tercera son indiscutibles, y la segunda, la creación de una agente de ejecución, podría ser la más polémica por el recelo que suscita compartir con profesionales privados el desempeño de funciones públicas.

La Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, atribuyó a secretarios judiciales las funciones en materia de ejecución, con excepción de la que la leyes procesales reservaran a jueces (art. 456 LOPJ), pero no fue hasta la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, cuando se adaptaron las Leyes procesales para hacer eficaz aquella previsión.

A pesar que desde mayo del 2010 los letrados de la administración de justicia han asumido un papel protagonista en la ejecución civil, lo cierto es que esta reforma no ha supuesto una mejora significativa del sistema. Es seguro que en ello influyen la escasez de medios materiales y especialmente personales, así como la escasa especialización de los funcionarios en esta materia. Igualmente es cierto que procedimientos de ejecución como el hipotecario, tradicionalmente sencillos y rápidos, se han complicado hasta la extenuación por la crisis económica. Sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido no se han producido mejoras en el proceso de ejecución, por el contrario la tasa de pendencia no ha parado de crecer.

La función jurisdiccional, cuyo monopolio corresponde constitucionalmente a los jueces, no solo consiste en juzgar, sino también en ejecutar lo juzgado, por lo tanto, las funciones que la ley atribuya a los letrados de la administración de justicia solo pude entenderse desde la subordinación a aquella función constitucional. En demasiadas ocasiones, jueces y LAJ no han sabido colaborar en este reparto de funciones y ocupar el papel que a cada uno le corresponde, por ello, hace unos días en otros post (aquí) hablaba de la necesidad de redefinir el rol del letrado de la administración de justicia. Esa falta  de entendimiento ha sido potenciada de forma irresponsable por el actual Secretario General de la Administración de Justicia, cuya incompetencia ha concitado la unanimidad de todos los colectivos profesionales. Sin embargo, esa circunstancia, aun siendo grave, no creo sea un factor determinante.

Es cierto, como he dicho, que las principales razones de la precaria situación de la administración es la carencia de medios materiales y personales, así como la falta de formación y de incentivos económicos del personal al servicio de la administración de justicia. Que haya jueces, letrados de la administración de justicia y funcionarios judiciales, que son un ejemplo de servidores publicos, no puede excusar otros factores y asumir cierta autocrítica. En términos generales,  aquella indefinición legal hace que nadie se siente responsable de la ejecución. Por una parte, esas reformas han hecho que demasiados jueces no se sientan concernidos por esta función, y, son muchos, los LAJ que no la consideran suficientemente relevante como para destinar a ella los escasos recursos de la oficina judicial y someter su tramitación a un escrutinio eficaz.

Los responsables del Ministerios de Justicia han desaprovechado la jerarquización del cuerpo de letrados de la administración de justicia  para unificar las prácticas procesales, que se ha atomizado hasta niveles absurdos, lo que dificulta la tramitación y ejecución de las causas.

La escasez de dotación del sector publico, y la falta de implicación con la ejecución, hace interesante estudiar otras alternativas, como es la de atribuir a los procuradores, cuya lealtad con los tribunales está ampliamente probada, funciones de ejecución, bajo la estricta supervisión de los Juzgados y con un severo régimen de responsabilidad. En mi opción, de esta forma, la Administración de Justicia se beneficiaria de la contribución de un cuerpo de profesionales cuya eficacia está garantizada por la libre competencia.

El informe completo se puede consultar a través de este enlace.

Foto: Reloj de la Puerta del Sol de Madrid en su 150 aniversario, EFE.