Una mirada actualizada a la independencia judicial: condicionamientos funcionales y orgánicos.

José María Macías Castaño

El texto se corresponde con la intervención que llevé a cabo el pasado 3 de diciembre de 2020 en la Universidad Abad Oliba CEU con ocasión de la Jornada sobre «Retos del Estado Constitucional de Derecho» organizada por esa Universidad, la Asociación Profesional de la Magistratura, la Asociación de Fiscales y la Asociación de Abogados del Estado.

La independencia judicial, hablar de la independencia judicial, es uno de esos clásicos que recuerdan lo que decía KELSEN en su obra ¿Qué es la Justicia?, cuando rememoraba el diálogo entre Jesucristo y Poncio Pilato y este le preguntaba a nuestro Salvador qué era la Verdad.

¿Qué es la Verdad, qué es la Justicia?  Decía KELSEN que ninguna otra cuestión había suscitado tanto debate ni tantas reflexiones, pero tampoco ninguna otra cuestión había provocado tantas lágrimas y tanta sangre.  Creo que lo mismo podría aplicarse directamente al tema de la independencia judicial, porque la independencia judicial es condición necesaria de la Justicia: sin jueces independientes, no hay Justicia.

Y siendo un tema tan importante, tan basilar o estructural es, sin embargo, un tema que en España permanece constantemente abierto, y no sólo permanece abierto, sino que cada vez se complica más y es lógico: es tanta su importancia que asegurar la vigencia de este principio incorpora cada vez más exigencias.  Por decirlo así, y por mucho que sea un principio que pueda rastrearse hasta las conversaciones de Jesucristo con Poncio Pilato, el que sea un tema clásico no excluye que pueda sofisticarse.  Si la base de la que se parte no está firmemente asentada, cada sofisticación que se incorpora al sistema revela su inconsistencia y lo hace temblar.

Y se está sofisticando porque la independencia de la Justicia ha dejado de ser un tema de unos ciudadanos más o menos afortunados de un Estado más o menos avanzado para ser una exigencia recíproca entre los Estados y, por ello, un derecho común de los ciudadanos de todos ellos.  Hoy día, y esto nos lo demuestra el contexto europeo, contar con una Justicia independiente no es una opción posible de un Estado que puede asumir ser más o menos democrático, es una exigencia común en toda su dimensión.

Está justificado, entonces, que nos sigamos preguntando por cuáles son las condiciones que deben concurrir o los requisitos que se deben cumplir para que esa exigencia de una Justicia independiente se satisfaga, teniendo presente que la respuesta que se dé puede ser diferente a la que se daba hace cincuenta años o incluso veinte.  La respuesta puede ser, como decía, más sofisticada.

Sin intención de proporcionar ahora soluciones a lo que en décadas de desarrollo constitucional no se ha sido capaz de solucionar en España, situemos algunos conceptos y un cierto orden en los condicionantes o requisitos que cabe considerar necesarios para poder hablar de una Justicia independiente.

En cuanto a los conceptos, y para tener claro de qué hablamos, trasladar el concepto de INDEPENDENCIAal poder judicial pasa por identificar la relación que el poder judicial debe mantener con el resto de lospoderes del Estado y esa relación consiste en la SEPARACIÓN: la independencia es un instrumento al servicio de la función que tienen que cumplir los jueces: determinar la verdad procesal en cuanto a los hechos y el derecho.  Para cumplir esa función, es necesario asegurar que los jueces pueden llevarla a cabo sin interferencias externas, es decir, sin interferencias de otros poderes del Estado.

Por otro lado, el concepto de independencia se relaciona con el de IMPARCIALIDAD, que plantea una perspectiva diferente de la función de garantía que cumplen los jueces: la imparcialidad implica que los jueces han de decidir con separación (otra vez) respecto de las partes y de la influencia que estas puedan ejercer.  Ello añade a las exigencias de la independencia otras técnicas dirigidas a asegurar la imparcialidad (por ejemplo, la abstención y recusación del juez vinculado con las partes o el asunto).  La imparcialidad, por otro lado, es un principio que, a su vez, se relaciona con otros principios o finalidades (asegurar la correcta aplicación de la ley; el correcto establecimiento de los hechos; el respeto a las garantías del proceso que integran el derecho a un juicio justo o equitativo).

Aunque sean dos perspectivas diferenciadas, su vínculo es inmediato: la INDEPENDENCIA es presupuesto de la IMPARCIALIDAD, porque sólo un juez independiente (protegido frente a interferencias externas) puede comportarse imparcialmente en el desarrollo de su función (en un juicio concreto).

Y desde otra perspectiva que no toma por referencia al juez y sus funciones sino al ciudadano y sus derechos, la independencia del juez es un DERECHO DEL CIUDADANO: los ciudadanos tienen derecho a que sus causas sean conocidas por un juez independiente e imparcial algo que, junto con otros componentes, integra un derecho de espectro más amplio, al que se alude como el derecho a un juicio equitativo (art. 6 CEDH) o, con otra terminología pero el mismo contenido, el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE y 47 CDFUE).  

No olvidar esta otra perspectiva de la independencia judicial tiene una importancia fundamental.  Cuando una formación política amenaza a otra en una negociación con una reforma legislativa que de manera grosera lesiona la independencia del poder judicial, en realidad no amenaza a esa otra formación política con causarle un daño: lo que hace es secuestrar a los ciudadanos (al menos, sus derechos fundamentales) y amenazar con ejecutar a los rehenes (por favor, entiéndase la figura retórica).

Todas estas perspectivas están consideradas en nuestra Constitución y son claramente perceptibles si se navega del art. 24 al 117 CE y, como después veremos, algún precepto más, como su art. 122.

Llegados a este punto, cabe ya preguntarse por los requisitos o condicionantes de la independencia judicial, que son variados y que conviene sistematizar para entender su encaje e importancia en la construcción de este principio.

Las fórmulas de sistematización son variadas y llevarían a distinguir entre condiciones individuales y colectivos; o internos y externos; o, como se me ha propuesto en la ponencia, entre condicionantes funcionales y orgánicos, que es una formula asumida por algunos autores, como el profesor EDUARDO SÁNCHEZ ÁLVAREZ.

Desde este planteamiento de sistematización, los CONDICIONANTES FUNCIONALES se consideran desde la función de garantía del juez y atienden a aquellos elementos que deben concurrir en el juez (en cada uno de ellos considerado individualmente) para asegurar que puede actuar en Derecho y sólo en Derecho, sin interferencias externas.  De hecho, y en la medida en que estos condicionantes han de concurrir en todos y cada uno de los jueces, se puede afirmar que integran el aspecto nuclear de su «estatuto», de su norma personal.

¿En qué se concretan esos condicionantes?  Son variados, y su consideración conjunta da idea del nivel de protección que el ordenamiento dispensa a la independencia del juez.- Un sistema de elección y nombramiento en el que no puedan influir otros poderes del Estado ni aquello que de manera más difusa se denominan “poderes fácticos” (desde el poder económico al mediático). – La garantía de inamovilidad. – La garantía de que la promoción profesional se producirá en los términos definidos en la Ley y sin interferencias externas. – La garantía de suficiencia económica como retribución por el cumplimiento de la función, que debe extenderse a un sistema de previsión social adecuado (en caso de enfermedad, jubilación). – Un régimen disciplinario que implique garantías de no interferencia ni de poderes públicos ni de otro tipo. – Un sistema de inspección y de verificación de la calidad en el ejercicio de la función que impida también esas interferencias. – La garantía de inmunidad. – La garantía penal frente a los ataques producidos en el ejercicio de la función. – El monopolio y la exclusividad en el ejercicio de la función y el régimen de incompatibilidades. – La prohibición de pertenencia a partidos políticos y sindicatos. – E incluso cabría añadir otros condicionantes más difusos (así los califican GASCÓN Y SÁNCHEZ), como la formación continua de los jueces, aspecto habitualmente considerado desde su perspectiva benéfica o positiva, pero que plantea también riesgos de mediatización: quién forma, sobre qué forma, en qué términos forma (con qué sesgo) son factores que pueden interferir, mediatizar o influir en la decisión del juez.  Por preguntarme, no dejo de preguntarme por la importancia que cabe atribuir a las bases de datos de jurisprudencia y la «puntuación» sobre la importancia de las sentencias que se incorporan a las bases de datos, que pueden conducir al juez a consultar y tener en cuenta unas sentencias con preferencia a otras.

La vertiente ORGÁNICA traslada su foco desde el juez al propio PODER JUDICIAL per se o como conjunto, esto es, a cómo se organiza institucionalmente para asegurar el cumplimiento efectivo de los condicionantes funcionales.  En este punto, la clave reside nuevamente en la idea de SEPARACIÓN, esta vez para asegurar su separación institucional frente al Legislativo y el Ejecutivo.  La técnica a la que se acoge nuestra Constitución para asegurar la separación institucional, que es común en la mayor parte de los países de la Unión Europea, es la de creación de un órgano de gobierno, el CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL (art. 122), al que se encomienda la gestión de los aspectos relacionados con los condicionantes funcionales que hemos señalado antes (aunque no todos).  De esta forma, el Consejo General del Poder Judicial se convierte en el garante de la independencia de quienes asumen la función de garantizar la tutela a los ciudadanos.

Y es quizás (en realidad, es con total seguridad) en este punto donde se han revelado nuestras mayores debilidades, precisamente por la circunstancia que indicaba en un inicio: porque la posibilidad de conformar un Consejo a la medida de lo que un Estado considere aceptable o conveniente ha escapado de las manos del Estado.

Esto es así porque en el concierto internacional de las naciones serias las relaciones sólo se conciben como posibles entre Estados de Derecho, aquellos cuyas relaciones con sus ciudadanos se rigen según el Derecho, y esto sólo es posible si cuentan con un Poder Judicial independiente.  Sin Poder Judicial independiente, no existe Estado de Derecho.  A su vez, el Poder Judicial, para ser independiente, ha de reunir la garantía institucional de independencia, y esa sólo se acepta que concurra si su órgano de gobierno está efectivamente separado de los restantes poderes públicos (Ejecutivo y Legislativo).

Eso es lo que explica que hoy es un estándar común de calidad de un sistema de justicia que el órgano de gobierno del Poder Judicial esté conformado en su mayoría por jueces y que esos jueces se nombren de manera directa por los propios jueces y no por otros poderes del Estado.

Esto es lo que se exige por diversos documentoselaborados desde el Consejo de Europa, desde la Unión Europea (Comisión) y desde los propios Consejos de Justicia de los Estados miembros de la Unión Europea (Red Europea de Consejos de Justicia)y es precisamente esta situación (Consejo de Europa, Unión Europea) la que revela que determinar hasta qué punto se respeta la independencia judicial para asegurar la vigencia del Estado de Derecho es algo que ya no puede decidir cada Estado individualmente.

Para el estándar común europeo que define las exigencias del Estado de Derecho, y retomando una feliz expresión del TEDH (“en una sociedad democrática, las apariencias importan”), el Estado de Derecho exige que los jueces sean y parezcan independientes, y eso solo es posible si el órgano que los nombra y asegura su independencia también parece que lo es por su desvinculación respecto de los demás poderes públicos.

Llegados a este punto, y para concluir, identifico dos factores de lo que antes llamaba sofisticación que se incorporan a los requisitos de la independencia: apariencia (de independencia) y aceptación mutua de los Estados con los que se pretende la equiparación de calidad democrática, y tristemente concluyo que no sólo no los cumplimos, sino que no hacemos ningún esfuerzo por cumplirlos. Antes al contrario, las propuestas que se están haciendo por quien, por el momento, tiene la capacidad de imponerlas nos alinean con lo más rancio de algunos territorios europeos que se resisten a ser enteramente democráticos.

(Sesión del Pleno del Consejo General del Poder Judicial)

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