España desencajada
Dr. José Javier Pérez Milla
Universidad de Zaragoza

Sobre la base ideológica de Ortega y Gasset de “grandes comarcas” y “autonomías” (J. Ortega y Gasset, Discursos políticos, Madrid, 1990), Manuel Clavero Arévalo preparó un “café para todos” en 1978 (M. Clavero Arévalo, España, desde el centralismo a las autonomías, Barcelona, 1983); el resultado fue, a corto plazo, el desbloqueo del Título VIII de la Constitución y la existencia de un modelo único de Comunidades autónomas, sin que las vías de los arts. 143 y del 151 de la Constitución Española (CE) aportaran apenas alguna clase de diferenciación.

Se puede pensar que el modelo dio uniformidad para todas las Comunidades; sin embargo, en mi opinión, la genérica fórmula cafetera permitió, en aquel momento, compaginar (que no cohonestar) al menos tres grandes visiones de España: una primera, nacionalista, donde el régimen autonómico casaba bien un modelo basado en el autogobierno que permitiría el ulterior desarrollo de las ideas nacionalistas; una segunda, administrativizada, donde la figura de las Comunidades facultaba la creación de abultadas (y autogobernadas) instituciones administrativas desde donde ejercer el poder territorial; y por último, la visión de un Estado unitario descentralizado. Considero que estos dos últimos planteamientos han convergido con el paso de los años de manera que, si bien puede haber diferencias teóricas, estas se diluyen en la práctica.

El modelo instaurado en 1978 es extrañísimo (único) a nivel de Derecho comparado y sus fundamentos, basados en la territorialidad autonómica (que no es sino una distribución territorial del poder), han sido muy ampliamente justificados y desarrollados (J.J. Solozábal Echavarría, Las bases constitucionales del estado autonómico, 1998) sin que hayan sido reequilibrados mediante otros mecanismos que tengan como objetivo asegurar la unidad/igualdad/equiparación de los españoles.

El desarrollo constante del modelo territorial autonómico en España ha encontrado aliados sólidos no solo ideológicos (como ejemplo, el considerar como un bien siempre positivo generar una diferenciación, con independencia de si existe una diversidad que debe ser conservada) sino legales y políticos:

a) la exclusividad competencial autonómica se ha erigido como un límite infranqueable a cualquier intento de intervención estatal (que son tildadas de injerencias por los poderes territoriales) sin que existan apenas mecanismos que eviten sus efectos perniciosos y, en todo caso, con escasa eficacia en la práctica (Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, mecanismos de coordinación este CCAA, normativas básicas del Estado, Conferencias de Presidentes o Sentencias del Tribunal Constitucional, como ejemplos);

b) la hiperterritorialización jurídico-legal de España está escoltada por una importante territorialidad política: el poder (nacional) de los, hasta ahora, dos grandes partidos españoles (PP y PSOE) se decide en función de sus estructuras territoriales por lo que, incluso a nivel del Estado, se deben satisfacer las demandas pro-autonómicas en detrimento de planteamientos pro-nacionales.

Como resultado de los excesos y debido a las características propias del modelo, el sistema ha degenerado y es la causa de una serie de defectos que afectan muy negativamente a la organización territorial del Estado:

a) El nacionalismo ha degenerado en modelos independentistas.

b) El modelo autonómico estrictamente territorial origina distorsiones organizativas jurídico-económicas que son continuamente ignoradas: como ejemplo, si una situación se desarrolla económicamente por varias Comunidades Autónomas, esta situación se fragmentará hasta 17 veces (en función de en cuantas CCAA se desarrolle) quedando regulada de forma diferente en cada uno de los territorios. Este fenómeno de la hiperterritorialidad, se acompaña de otros como la hiperregulación, la hiperpublificación o la agorafobia (J.J. Pérez Milla, Conflictos internos de leyes españolas, en la frontera, 2010). Por concluir llamativamente, el modelo territorial español genera el fenómeno de la discriminación inversa: la regulación supra-autonómica de una actividad queda sometida a condiciones más restrictivas que si la situación fuese supra-estatal y quedase regulada por normativa de la Unión Europea (Tryfonidou, A., Reverse Discrimination in EC Law, 2009).

Pasados casi 40 años, se ha hecho evidente que el independentismo está rompiendo la organización del Estado. Frente a esta cuestión se barajan soluciones que o permiten (en mayor o menor medida) referéndums de autodeterminación o abogan por una solución basada en reconducir el Estado hacia modelos federales.

Ni unas ni otras parecen las más correctas debido a los problemas que presentan: las basadas en un referéndum no desarrollan (ni por sus defensores ni por sus detractores) aspectos básicos que afectarían a la legitimación y validez del proceso separatista como pudieran ser el porcentaje de participación necesario en la votación, la necesidad de una aprobación de escisión por mayoría cualificada, el compromiso de aceptación del resultado durante un periodo de tiempo o si esta opción debe ser permitida por la generalidad del Estado.

La respuesta federal tiene diversos fallos. El primero es importante: es una propuesta con estructuras indefinidas. El segundo es imperativo: no parece que satisfaga las provocaciones nacionalistas. El tercero es de fondo: aceptar como opción el federalismo significa ahondar más en que el modelo de España debe hiperdesarrollar la Autonomía de 17 territorios lo que a muy corto plazo incrementará aún más los problemas que provoca la territorialidad y que ya se han apuntado.

El panorama que se ha descrito tiene la imperfección de la generalidad, aunque por eso mismo puede dar una visión que ayude a decidir si el modelo autonómico debe ser mejorado cualitativamente tras casi 40 años o, como hasta ahora, su margen de mejora sólo es cuantitativo (más autonomía territorial, más reparto competencial, …). Porque Cataluña solo es la punta de un iceberg.

Mi posición, sin duda, es que la autonomía territorial debe ser reconducida para que se produzcan mejoras cualitativas significativas y tales reformas no deben de ser formales o terminológicas (“nación de naciones”, “Estado federal”, etc.) sino estructurales y de fondo. En ellas, se deben fijar posiciones decisivas sobre aspectos como:

– Modelos simétricos o asimétricos de un Estado compuesto (en materias como la financiación de las CCAA, las competencias u otras de tipo político).
– Fundamentos del Senado como cámara de representación territorial.
– Participación de CCAA en la toma de decisiones del Estado.
– Marco general de las relaciones entre CCAA y Estado: unilateralismo, bilateralismo o multilateralismo.
– Concreción de mecanismos de control y coordinación de las CCAA ejercidos por el Estado.
– Marco legal para la autodeterminación de un territorio.
– Políticas de homogeneidad nacional en asuntos clave: asuntos de defensa (terrorismo), sistema educativo, sanidad, gestión económica, recursos naturales, control de las Administraciones territoriales, ámbito de aplicación de las legislaciones autonómicas, etc..
– Contenido esencial del principio de igualdad de los españoles.
– Decidir si se mantiene el modelo de discriminación inversa autonómica que impide las libertades de circulación y de establecimiento.

Sin duda la tarea de superar la crisis del Estado autonómico es hercúlea y necesita la asistencia de varios y muy variados elementos determinantes para que tenga visos de ser realizada con éxito: inteligencia, protagonismo político y social, espíritu negociador, consensos amplios, consistencia de resultados y muchos otros. Pero, para finalizar, me gustaría mencionar uno esencial: el objetivo de establecer un modelo de Estado compuesto (sea el que sea) no puede ser realizado ni apresurada ni improvisamente. Se impone la necesidad de análisis reflexivos, respuestas inteligentes y resultados conciliados y para ello se necesita tiempo; iniciar la tarea es urgente pero realizarla costará mantener el afán.

Zaragoza, Agosto de 2017.

Foto: A. Gaudi, Trencadís, Casa Batlló, Barcelona.